En un artículo anterior, a propósito de mi participación en el III Encuentro de Consejos Consultivos Regionales de Turismo, compartí algunas reflexiones sobre las dificultades que todavía tenemos para convertir la participación y la concertación en una verdadera gobernanza turística. Los Consejos Consultivos Regionales de Turismo (CCRT) cumplen una función necesaria de consulta, coordinación y colaboración, pero la experiencia también demuestra que reunir actores, identificar problemas y alcanzar acuerdos no garantiza necesariamente que estos se conviertan en decisiones, presupuesto y acciones concretas.
En ese escenario aparece una de las incorporaciones que considero más importantes de la Nueva Ley General de Turismo: el reconocimiento del Ente Gestor de Destino (EGD). La Ley N.º 32392 lo define como un espacio de articulación entre actores públicos y privados encargado de gestionar y coordinar el desarrollo sostenible y competitivo de un destino turístico mediante la implementación de su Plan de Destino. La propia ley contempla, además, que pueda gestionar cooperación técnica nacional o internacional y otros instrumentos que permitan su autosostenimiento.
Me parece un avance importante del MINCETUR porque lleva al marco legal una discusión que el sector viene desarrollando desde hace muchos años: el turismo necesita ser gestionado desde el destino y no solamente desde las divisiones político-administrativas del Estado.
Quienes hemos trabajado durante años en planificación turística, gobiernos regionales y locales, cooperación, proyectos de inversión y desarrollo de destinos sabemos que el visitante no reconoce necesariamente los límites que la administración pública establece entre un distrito, una provincia o una región. El visitante se desplaza por un territorio en función de atractivos, servicios, actividades, conectividad y experiencias. En consecuencia, gestionar destinos exige articular instituciones que muchas veces tienen competencias, presupuestos y jurisdicciones diferentes.
La nueva ley nos brinda ahora una oportunidad para hacerlo mejor. Pero también considero que sería un error pensar que estamos comenzando de cero.
Ya intentamos gestionar destinos hace más de veinte años
La gestión de destinos tiene antecedentes importantes en el Perú. A comienzos de la década del 2000, diferentes programas de cooperación internacional comenzaron a promover modelos de articulación público-privada vinculados con el desarrollo turístico territorial. En ese proceso participaron la Cooperación Suiza–SECO y Swisscontact, pero también existieron intervenciones y acompañamiento de la cooperación alemana GTZ y del Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo (SNV), entre otros organismos.
Las experiencias no fueron exactamente iguales ni deben presentarse como si hubieran formado parte de un único programa. En el sur, el impulso más estructurado de las Organizaciones de Gestión de Destino (OGD) estuvo asociado al trabajo de SECO y Swisscontact. La documentación de la cooperación suiza señala que durante una fase piloto desarrollada entre octubre de 2003 y agosto de 2005 y una primera fase entre septiembre de 2005 y abril de 2009 se establecieron seis OGD en Cusco, Arequipa, Puno, Tacna, Moquegua y Apurímac, además de una instancia de coordinación macrorregional.
Mientras tanto, en otras zonas del país se desarrollaban diferentes mecanismos de articulación. El propio PENTUR 2008-2018 registraba que en la macrorregión norte funcionaban los Consejos Regionales de Turismo y el Consejo Noramazónico de Turismo, y señalaba expresamente el acompañamiento de SNV —Cooperación Holandesa— y GTZ —Cooperación Alemana— en esos procesos. En el sur, el mismo documento reconocía la creación de OGD y el apoyo de Swisscontact para su fortalecimiento institucional. El objetivo nacional empezaba entonces a orientarse hacia la consolidación de estas diferentes experiencias mediante un ente gestor por destino.
Esto es importante porque demuestra que la preocupación por encontrar una estructura adecuada de gobernanza turística territorial no es reciente. Ha formado parte de diferentes momentos de nuestra política turística y ha contado con participación del Estado, cooperación internacional, gobiernos subnacionales, gremios y empresas.
De hecho, la evaluación de aquella experiencia del sur contiene observaciones que, más de quince años después, mantienen sorprendente actualidad. Se identificaba como determinante la capacidad del gerente de la OGD, se advertían diferencias importantes en las capacidades de gestión de los territorios y se señalaba expresamente la necesidad de contar con un marco normativo apropiado para consolidar el modelo.
Precisamente allí está una de las grandes diferencias con el momento actual: hoy ese soporte legal existe.
De las OGD a los Entes Gestores
La evolución conceptual también resulta interesante. El proyecto Destinos del Perú, desarrollado con apoyo de la Cooperación Suiza–SECO, en convenio con MINCETUR y PROMPERÚ y ejecutado por Swisscontact, buscó institucionalizar las OGD como organismos de articulación público-privada. La sistematización posterior de esa experiencia señala que el modelo fue incorporándose a la política sectorial mediante el PENTUR y que posteriormente la denominación evolucionó hacia la figura de “ente gestor”.
Es decir, existe una línea de continuidad que vale la pena reconocer. No estamos frente a una idea importada recientemente ni ante una figura que apareció repentinamente en la Nueva Ley General de Turismo. Existe detrás de ella un proceso de aprendizaje institucional en el cual MINCETUR ha participado durante años y que hoy alcanza una condición que antes no tenía: reconocimiento legal expreso.
Las antiguas OGD dejaron además una enseñanza institucional particularmente importante. El modelo promovido entonces consideraba a las OGD como asociaciones privadas sin fines de lucro destinadas a articular políticas y estrategias regionales con el conocimiento y experiencia del sector privado.
La fórmula tenía una ventaja evidente: una asociación podía contar con personería jurídica, contratar profesionales, administrar recursos, suscribir convenios y mantener una estructura operativa. Pero también generaba una dificultad que quienes participamos de procesos público-privados conocemos bien: una cosa es que una entidad pública participe en un espacio de coordinación y otra distinta es que pueda integrarse institucionalmente a una asociación civil privada, aportar recursos o asumir obligaciones en igualdad de condiciones con sus asociados privados.
Este no es un problema menor. En realidad, toca el corazón mismo de la gobernanza público-privada.
La sostenibilidad fue una de las grandes dificultades
Otro aprendizaje de aquella etapa fue el financiamiento. Una parte importante del impulso inicial de las OGD provino de la cooperación internacional. Esto permitió contar con asistencia técnica, gerencias, equipos profesionales, metodologías, capacitación y acompañamiento durante el proceso de organización.
El problema apareció cuando hubo que responder una pregunta inevitable: ¿qué sucede cuando termina el proyecto de cooperación?
La sistematización de Destinos del Perú reconoce precisamente la sostenibilidad institucional y financiera como uno de los asuntos centrales del modelo. Incluso se estudiaron alternativas de financiamiento mediante recursos públicos y mecanismos de aporte voluntario del visitante, aunque esas propuestas no llegaron a aplicarse dentro del proyecto.
La experiencia merece ser revisada con detenimiento porque contiene una lección que no deberíamos perder. La cooperación internacional puede ayudar a iniciar un proceso, transferir metodología, fortalecer capacidades e incluso financiar temporalmente una estructura técnica, pero un modelo de gestión de destino debe ser capaz de sobrevivir cuando la cooperación se retira.
Este fue probablemente uno de los puntos débiles de varias experiencias anteriores. Algunas organizaciones perdieron capacidad operativa, otras redujeron considerablemente su actividad y otras finalmente quedaron inactivas. El problema no necesariamente estuvo en el concepto de OGD, sino en haber construido estructuras cuya sostenibilidad posterior era difícil de garantizar.
Hoy tenemos una oportunidad diferente
La situación actual es distinta. En octubre de 2023, MINCETUR aprobó mediante la Resolución Ministerial N.º 285-2023-MINCETUR las Disposiciones para la Gobernanza y Gestión de los Destinos Turísticos. Estas establecieron cuatro etapas: identificación y caracterización del destino, gobernanza, modelo de gestión y planificación, incluyendo la conformación de Entes Gestores y la elaboración de Planes de Destino.
Posteriormente, la Nueva Ley General de Turismo dio un paso adicional al reconocer expresamente al EGD dentro de la legislación turística. Ya no estamos únicamente frente a un modelo metodológico o una experiencia promovida mediante cooperación internacional. Existe ahora una figura reconocida por ley.
MINCETUR tiene además una ventaja que no existía hace veinte años: puede construir las nuevas disposiciones mirando hacia atrás y hacia adelante al mismo tiempo. Puede revisar la experiencia de las antiguas OGD, evaluar lo aprendido desde las disposiciones de 2023 y analizar los resultados de los primeros EGD que vienen conformándose bajo este nuevo proceso. Por ejemplo, el Ente Gestor de Arequipa fue conformado en octubre de 2024 y obtuvo reconocimiento oficial del MINCETUR en 2025.
No deberíamos desaprovechar esa acumulación de experiencia.
¿Quién debe conducir técnicamente el Ente Gestor?
Uno de los aspectos que considero necesario definir con claridad en las nuevas disposiciones es la Secretaría Técnica.
Desde mi experiencia profesional en gestión pública, gobiernos regionales y locales, cooperación internacional, planificación turística, proyectos y articulación público-privada, considero que la Secretaría Técnica no debería recaer automáticamente en una institución pública integrante del EGD. Si hablamos de una Secretaría Técnica, debemos procurar que sea precisamente eso: técnica.
La conducción política e institucional corresponde a los actores que representan al territorio. La operación técnica debería poder ser encargada a profesionales, consultores, empresas u organizaciones especializadas seleccionadas por experiencia y capacidades. Su función sería hacer seguimiento a los acuerdos, mantener actualizada la información del destino, monitorear indicadores, acompañar proyectos, coordinar actores y garantizar continuidad entre una reunión y otra.
Esto permitiría además reducir uno de los problemas que históricamente afecta a nuestros espacios de coordinación: la dependencia respecto del funcionario de turno. Cuando cambia una autoridad regional o municipal suelen cambiar también gerentes, directores y equipos técnicos. Un destino, sin embargo, no puede reiniciar su gestión cada cuatro años.
Las antiguas OGD ya mostraron la importancia de contar con gerencias profesionales. La propia evaluación de aquella experiencia concluía que la capacidad del gerente era determinante para el posicionamiento institucional de la organización.
Entonces la pregunta para las nuevas disposiciones es bastante concreta: ¿queremos una Secretaría Técnica administrativa o una verdadera unidad profesional de gestión del destino?
¿Quién administra los recursos si el EGD no tiene personería jurídica?
Aquí aparece probablemente uno de los temas más complejos que deberá resolver el nuevo modelo.
La Ley N.º 32392 establece que el EGD puede gestionar cooperación técnica nacional o internacional y otros instrumentos que permitan su autosostenimiento. Pero si el EGD es definido como un “espacio de articulación” y no como una persona jurídica, aparecen preguntas prácticas inevitables.
¿Quién recibe el dinero? ¿Quién abre una cuenta? ¿Quién contrata al equipo técnico? ¿Quién suscribe un convenio de cooperación? ¿Quién administra un aporte empresarial? ¿Quién adquiere bienes o servicios? ¿Quién responde administrativa y legalmente por esos recursos?
Las antiguas OGD resolvían parte del problema constituyéndose como asociaciones privadas sin fines de lucro, pero esa solución dificultaba la integración institucional del sector público. El nuevo modelo ha optado correctamente por preservar el carácter público-privado del espacio, pero ahora necesita resolver cómo dotarlo de capacidad operativa sin convertirlo necesariamente en otra institución.
Considero que las nuevas disposiciones deberían evaluar alternativas jurídicas y financieras que permitan separar claramente gobernanza, gestión técnica y administración de recursos. Podría existir una entidad administradora seleccionada por el EGD, mecanismos fiduciarios, convenios de administración, fondos con finalidad específica u otras figuras que el marco jurídico peruano permita. No corresponde anticipar cuál debe ser la solución sin un análisis legal y financiero más profundo, pero sí considero indispensable que la reglamentación responda la pregunta.
Porque hablar de autosostenimiento sin definir quién puede recibir y administrar los recursos deja incompleta la ecuación.
El Plan de Destino debe llegar al presupuesto
Existe además otro desafío que he encontrado reiteradamente durante años de trabajo en planificación turística y proyectos de inversión: tenemos una enorme capacidad para producir planes, pero mayores dificultades para conectar esos planes con decisiones presupuestales.
El reglamento establece que el Plan de Destino debe articularse con el PDTL, PERTUR, PENTUR y la Política Nacional de Turismo. El planteamiento es correcto. El siguiente paso debería ser conseguir que las prioridades identificadas por el destino puedan vincularse con los instrumentos de programación, inversión y presupuesto de las instituciones que poseen las competencias.
Cada acción priorizada debería responder por lo menos cuatro preguntas: ¿quién tiene la competencia?, ¿quién lidera?, ¿con qué recursos puede financiarse? y ¿mediante qué instrumento puede ejecutarse?
De lo contrario podemos terminar agregando un nuevo documento a una estructura de planificación que ya cuenta con diferentes instrumentos nacionales, regionales y locales. El Plan de Destino debería servir para conectar esos niveles alrededor de prioridades concretas del territorio, no para competir con ellos.
Representatividad: no basta con llenar la mesa
Las experiencias anteriores también dejaron cuestionamientos respecto de la representatividad. El propio PENTUR 2008-2018 reconocía que algunos gremios manifestaban no sentirse representados por las OGD y que ello había generado un proceso de reflexión sobre su evolución.
La lección continúa vigente.
Un destino está integrado por hoteles, restaurantes, agencias, operadores, guías, transportistas, artesanos, comunidades, universidades, profesionales, gestores culturales, gobiernos locales y numerosos actores que directa o indirectamente participan de la experiencia turística. No todos pueden integrar el Ente Gestor.
Las nuevas disposiciones deberían, por ello, ir más allá de determinar qué instituciones pueden participar. También deberían establecer mecanismos de representación, renovación, comunicación y rendición de cuentas. La pregunta no es únicamente quién ocupa una silla dentro del EGD, sino a quién representa realmente cuando se sienta en ella.
CCRT y EGD: dos niveles que pueden complementarse
Tampoco considero conveniente plantear una competencia entre Consejos Consultivos Regionales de Turismo y Entes Gestores. Cumplen funciones y escalas diferentes.
El CCRT tiene una dimensión regional y constituye un espacio de consulta, coordinación y colaboración. El EGD debe concentrarse en la gestión de un destino determinado, que incluso puede atravesar diferentes jurisdicciones. Bien articulados, ambos pueden complementarse.
El reto para las nuevas disposiciones será establecer cómo las prioridades identificadas por los destinos llegan al ámbito regional y cómo las políticas y prioridades regionales encuentran mecanismos concretos de implementación en los destinos. Esa relación puede ayudar a construir una gobernanza turística de varios niveles en lugar de una suma de espacios que funcionan independientemente.
Necesitamos medir gestión y no solamente reuniones
Hay finalmente un aspecto que considero indispensable: evaluar resultados.
Durante mucho tiempo hemos medido parte de nuestra gestión turística mediante actividades: número de reuniones, talleres realizados, personas capacitadas, documentos producidos o instituciones participantes. Todos son indicadores útiles, pero ninguno responde necesariamente a la pregunta de si el destino está siendo mejor gestionado.
Cada EGD debería contar con un grupo reducido de indicadores asociados con su Plan de Destino. No tienen que ser los mismos para todos. Dependiendo de las características del territorio podrían medir inversión, formalización, empleo, permanencia, gasto, satisfacción del visitante, calidad, sostenibilidad, accesibilidad, desarrollo de productos u otras variables relevantes.
Lo importante es que después de algunos años podamos evaluar los Entes Gestores no por cuántos se conformaron, sino por qué cambió en los destinos donde funcionan.
Las preguntas que deberían responder las nuevas disposiciones
Estamos en un momento particularmente interesante. MINCETUR ha conseguido algo que los primeros intentos de OGD no tuvieron: colocar al Ente Gestor dentro de la Ley General de Turismo. Ahora corresponde aprovechar esa fortaleza normativa para resolver los aspectos operativos que durante años limitaron experiencias anteriores.
Desde esa perspectiva, considero que quienes vienen trabajando las nuevas disposiciones deberían responder algunas preguntas fundamentales: ¿el EGD tendrá una estructura estándar o podrá adaptarse a las características de cada destino? ¿Cómo se garantizará una representación público-privada legítima? ¿Quién ejercerá la Secretaría Técnica y qué perfil deberá tener? ¿Cómo se contratará y financiará ese equipo? ¿Quién podrá recibir y administrar recursos si el EGD no tiene personería jurídica? ¿Cómo podrán participar financieramente las empresas? ¿Mediante qué mecanismos podrán comprometer recursos las entidades públicas? ¿Cómo se relacionará el Plan de Destino con los presupuestos e inversiones de las instituciones competentes? ¿Cómo se articularán EGD, CCRT, PDTL y PERTUR? ¿Qué indicadores permitirán evaluar su desempeño? ¿Y qué mecanismos garantizarán que un Ente Gestor continúe funcionando cuando cambien autoridades, funcionarios o representantes empresariales?
No son preguntas para cuestionar el modelo. Son, precisamente, las preguntas que debemos resolver para que el modelo funcione.
Construir sobre veinte años de experiencia
MINCETUR tiene hoy una oportunidad importante. El país cuenta con la experiencia de las OGD impulsadas desde comienzos de los años 2000, con el acompañamiento de diferentes organismos de cooperación; con la evolución del concepto de ente gestor dentro de los sucesivos instrumentos de política turística; con las disposiciones aprobadas en 2023; con nuevos EGD que ya empiezan a funcionar y, finalmente, con una Nueva Ley General de Turismo que reconoce expresamente esta figura.
Hay, por tanto, suficiente experiencia acumulada para no volver a comenzar desde cero.
Después de más de dos décadas vinculado profesionalmente con la gestión turística, he visto pasar planes, proyectos, mesas de trabajo, comités y diferentes mecanismos de articulación. Muchos produjeron avances importantes; otros fueron perdiendo fuerza cuando terminó un proyecto, cambió una autoridad o desapareció el financiamiento que los sostenía. Por eso considero que el principal desafío de esta nueva etapa no será constituir Entes Gestores, sino construir Entes Gestores capaces de permanecer y producir resultados.
La experiencia de las antiguas OGD nos enseñó el valor de contar con equipos profesionales y también los riesgos de depender excesivamente de la cooperación. Los CCRT nos han mostrado la importancia de la participación y, al mismo tiempo, las limitaciones de los espacios cuyos acuerdos no necesariamente se convierten en decisiones. Los primeros EGD pueden mostrarnos ahora qué aspectos funcionan bajo el nuevo modelo y cuáles requieren ajustes.
Las nuevas disposiciones tienen la posibilidad de recoger esas tres experiencias.
Si conseguimos separar adecuadamente la conducción público-privada, la gestión técnica y la administración financiera; si vinculamos el Plan de Destino con competencias y presupuestos; si garantizamos representatividad y continuidad; y si medimos los resultados obtenidos en lugar de solamente la cantidad de espacios constituidos, habremos avanzado considerablemente.
El mérito de esta nueva etapa es que ya no estamos discutiendo si el Perú necesita gestionar sus destinos. La Nueva Ley General de Turismo ha respondido esa pregunta y MINCETUR ha colocado la gestión de destinos dentro de la institucionalidad turística nacional.
La discusión que corresponde ahora es más práctica y probablemente más difícil: cómo hacemos que funcione.
Tenemos más de veinte años de experiencias para responderla. Aprovechémoslos.
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